“十三五”PPP投资额达15.4万亿 中国实践助力“一带一路”建设

2021年09月18日 09:05来源:贝果财经打印

 本报记者 杜丽娟 北京报道

  从探索到普及阶段的PPP尽管受到诸多争议,但市场对其仍保持较高关注度,特别是今年上半年PPP投资规模出现的稳中有增趋势,也扭转了前两年的低迷行情。

  “十四五”规划提出要发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力,形成市场主导的投资内生增长机制。这表明PPP在统筹推进基础设施建设中仍将发挥重要作用。值得注意的是,PPP在“十三五”期间进行的各种探索,也为“十四五”布局提供了可借鉴的经验。

  财政部政府和社会资本合作中心(以下简称“财政部PPP中心”)近日对“十三五”期间PPP工作进行了总结。报告认为,2016~2020年的五年,PPP 模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。

  根据世界银行《2018年度PPP采购报告》,在全球135个国家中,中国PPP 制度和实践处于全球中上等水平。

PPP生态圈初建

  2016~2020年五年时间,全国PPP市场由快速增长的“提量”阶段过渡到规范发展的“提质”阶段,这成为推动公共服务供给侧结构性改革的重要手段。

  财政部PPP中心的数据显示,截至2020年末,管理库在库项目累计10010 个,投资额15.4万亿元。“十三五”期间,PPP在库项目的数量和投资额均翻了一番。

  与之形成对比的是,五年来,管理库每年净增项目数和投资额呈现逐年下降的趋势。财政部PPP中心相关人士解释,PPP管理库项目数的下降,主要是因为2017~2018年PPP进入规范发展期,整体看,国内PPP市场投资渐趋理性。

  记者了解到,2017年财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,统一了PPP新项目入库标准,并集中清理“僵尸”项目和违规项目,遏制泛化滥用现象。

  北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为,2017年底以来,财政部、发改委、国资委、金融监管部门等先后发布了一系列政策文件,严厉的监管让浮躁的市场逐渐冷静。

  “更为重要的是,各项政策发布后市场上那些浑水摸鱼、借PPP之名违规上项目的漏洞被堵住,虽然PPP增长态势一度受到抑制,但这是PPP走向成熟的必经之路。”金永祥说。

  金永祥介绍,2014年到2020年是我国PPP发展的普及阶段,这一阶段的特点是PPP应用领域越来越广泛。从改革开放到2013年,我国累计PPP项目有近8000个,而普及阶段的PPP项目数超过了此前的10倍,投资额增长幅度更大,当项目数和投资额双双增加的背景下,监管趋严也是必然。

  财政部PPP中心的报告指出,目前部分地方政府高质量发展意识不强,对PPP的先进理念理解不到位,甚至把PPP简单作为融资上项目的工具,重建设轻运营问题仍然存在。同时,PPP项目履约周期长,复杂性较高,地方政府缺乏专业管理经验,相关部门监管标准不统一,对PPP项目持续发展和市场稳定预期造成不良影响。

  对于“十四五”期间PPP的发展,财政部表示将加强与中央部门在政策制定、专题研究等方面“横向合作”,鼓励金融机构拓宽PPP项目融资渠道,同时规范对咨询机构、专家等第三方管理,推动PPP项目各参与方形成可持续发展的PPP生态圈。

PPP理念国际推广

  纵观“十三五”PPP发展历程,和以往人们普遍关注国内市场有所不同的是,过去五年,我国PPP理念和实践得到了国际认可。

  世界银行《2020基础设施发展报告》指出,中国在PPP项目准备、项目采购、合同管理等方面的制度建设优于高收入国家平均水平。二十国集团旗下全球基础设施中心发布的2020年度《基础设施国别指南》也曾评价称,中国基础设施相关七项指标均高于中高收入国家平均水平。

  记者从财政部获悉,在国内PPP有益实践的带动下,中国企业加快向投建营一体化转型升级,积极运用PPP模式参与“一带一路”基础设施建设。目前,东南亚、南亚、非洲、拉美等地区已有不少中国企业参与的交通、电力、水务、产业园等领域PPP成功案例。

  其中,斯里兰卡科伦坡港口城是中国企业在海外实施的集填海造地、土地开发、基建配套、城市运营于一体的大型城市综合开发项目。该项目也是中国企业在海外市场转型升级的代表作,目前80%的项目为人民币贷款,这实践了“一带一路”倡导的资金融通。

  一位财税人士告诉记者,虽然中国PPP发展起步较晚,但这么多年的探索和实践,使国内PPP在规模化和专业化上提高了公共服务的效率,最终增加了供给,降低了成本,这对“一带一路”国家的基建投资具有重要意义。

  回顾PPP的发展历史,英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家,于1992年首次提出私人融资计划。1995年,PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国,当时中国提出要提高对外商投资,双方合作也不谋而合。

  财政部PPP中心的报告指出,目前中国在PPP模式上提出的物有所值和财政承受能力理念被联合国国际贸易法委员会纳入《PPP立法指南》,并成为各国推进PPP发展的国际标准。

  值得注意的是,法律顶层设计方面,到目前为止,英国对PPP没有专门的立法,而主要是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。中国虽然出台了多部法规和文件,但PPP立法工作也尚未完成。

  在此背景下,上述财税人士认为,“十四五”期间,PPP立法也被列入计划,随着PPP立法的提速,地方政府对PPP认识也将不断加深。这意味着,项目重建设轻运营等问题也有望缓解。

  按照财政部的规划,未来财政部将统筹国际国内两种资源,推动形成政府、企业、金融机构组成“陆海空战队”,将PPP作为“一带一路”高质量发展的重要抓手予以推动,以提升中国企业走出去的整体实力。



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